"Gefahr im Verzuge!"
Fritz Bauer
zur Notstandsgesetzgebung

“Gefahr im Verzuge!”

“Der Entwurf der Bundesregierung für ein Notstandsgesetz besticht nicht durch Übersichtlichkeit”. Mit diesem Hinweis begann Generalstaatsanwalt Dr. Fritz Bauer vor 50 Jahren seine Einleitung zu Jürgen Seiferts Kritik am Entwurf der Bundesregierung für ein Notstandsgesetz. Die gefährliche Vieldeutigkeit ließen ihn ebenso wie den Politikwissenschaftler und Bürgerrechtler Jürgen Seifert (1928-2005) vor dem Gesetz warnen. Bauers Vorwort zu Seiferts Buch Gefahr im Verzuge erschien 1968 in etwas abgeänderter Form in der Stimme der Gemeinde.(1)

Tatsächlich konnte das Buch nur erscheinen, weil Bauer das Vorwort schrieb. Als Mitglied des Sozialistischen Deutschen Studentenbundes (SDS) war der Politiwissenschaftler aus der SPD ausgeschlossen worden, was aufgrund der Spaltung des Protests in einen gewerkschaftlichen und einen studentischen dazu führte, dass er auch aus der Gewerkschaftsbewegung herausgedrängt wurde. Die IG-Metall erklärte, das Buch nur abnehmen zu können, wenn er als Autor nicht genannt würde – ein Streitpunkt, der dann durch das Vorwort von Bauer ausgeglichen wurde.

Der Kampf gegen die Grundgesetzänderung endete mit einer Niederlage: Sie wurde am 30. Mai 1968 von der Großen Koalition mit Bundeskanzler Kiesinger an der Spitze beschlossen. In der namentlichen Abstimmung stimmten 100 Parlamentarier sowie ein Berliner Abgeordneter gegen die Änderung, die mit 53 Stimmen über der erforderlichen Zweidrittelmehrheit angenommen wurde. Die Notstandsgesetze waren, in den Worten Seiferts, ein „Ermächtigungsgesetz mit Zeitzünder“.(2) Vor dem Hintergrund der Geschichte des Nationalsozialismus verpflichtet dies zu besonderer Wachsamkeit.(3)

Der Journalist und Autor Kurt Nelhiebel, der die Karikaturen im Text zeichnete, hat uns den Beitrag Fritz Bauers erneut ins Gedächtnis gerufen und – mit seinen Unterstreichungen in der Stimme der Gemeinde – zugesandt (Anm. der Redaktion).

Ist Misstrauen fehl am Platze? Eine Notstandsgesetzgebung hat Freunde und Feinde. Professor Michael Freund ist ein solcher Freund; er ist ein schwärmerischer Anhänger einer Notstandsgesetzgebung; er gehört zu den Zynikern hierzulande, die schon das Wort Macht berauscht, und denen das Bemühen um Gesetz und Recht eine papierene Lappalie ist. Er schreibt unter der Überschrift „Streik und Notstand“:

„Sicherlich ist es nützlich, ohne große Umständlichkeiten verhaften zu können… In der Situation des Ausnahmezustandes ist in allen Dingen das wichtiger, was man kann, als das, was man darf…

Zeitungen und Flugblätter und Versammlungen kann man mit den Mitteln des Gewöhnlichen verbieten. Im Kaiserreich wurden sozialdemokratische Versammlungen  wegen der Baufälligkeit von mutmaßlich wegen der Veranstaltung stark benützten Brücken verboten. Man konnte dagegen klagen; man erfuhr dann vielleicht durch das Urteil, dass alle Maßnahmen verfassungswidrig waren, durch die ein Aufstand gebrochen wurde. Der Staatsstreich bleibt nur gescheitert. Das Gericht kann hinterher feststellen,  wer noch am Leben sein müsste. Gewalt, den Tod ungeschehen zu machen, hat auch das Höchste Gericht nicht. Die Sieger bekommen selten Unrecht. Geschichte wird von den Siegern geschrieben und Recht von ihnen gesprochen. Wenn der Ausnahmezustand verkündet ist, spielt es kaum eine Rolle mehr, ob die Menschen sich wegen eines Grundrechts in der Öffentlichkeit versammeln oder ob sie es wegen des Notstandsgesetzes nicht dürfen. Nur eine Frage bleibt: wird geschossen? Wenn die bewaffnete Macht in eine Versammlung hineinschießt, bleibt keiner stehen, weil die Soldaten das nicht dürfen…

Inmitten einer großen wirtschaftlichen Krise kann ein Streik für einen Staat lebensgefährlich werden. Die Gewerkschaften erklären einen Streik für legal, wenn sie selbst den Streik bewilligen und die arbeitsrechtlichen Regeln eingehalten werden. Aber ein durchaus ‚legitimer’ Streik der Bergarbeiter kann einen Staat morden, ein Streik, dem jegliche staatsfeindliche Absicht fehlt. Das Notstandsrecht wird wertlos, wenn in der Zeit des Ausnahmezustandes der durchaus legitime Interessenkampf weitergeht. Der Streik ist der gefährlichste Notstand…“

Vielleicht denkt der eine oder andere, der mit einer Notstandsgesetzgebung sympathisiert: „Gott beschütze mich vor meinen Freunden; mit meinen Feinden werde ich schon selbst fertig werden.“ Es ist aber gut, zu erfahren, was mancherorts gemeint und ohne Scham und ohne diplomatische Taktik auch gesagt und geschrieben wird.

Wir wissen auch einiges von den Träumen unserer Bürokratie. Ein kleiner Angestellter des Bundesinnenministeriums – es war noch zu Zeiten des Bundesinnenministers Schröder – fotografierte insgeheim Entwürfe für Notverordnungen, zu denen die Bundesregierung für den Fall X damals durch Grundgesetzänderung ermächtigt werden sollte. Eine nach Pressemitteilungen 94 Paragraphen lange Verordnung über Sicherheitsmaßnahmen sollte z. B. gestatten, eine Person „in polizeilichen Gewahrsam“ zu nehmen, wenn sie aufgrund ihres früheren Verhaltens dringend verdächtig wäre, in Zukunft Handlungen zu begehen, zu fördern oder zu veranlassen, die als Hochverrat, Staatsgefährdung, Landesverrat oder als Straftat gegen die Landesverteidigung strafbar sind. Führungskräfte der Schlüsselindustrie sollten nach der gleichen Verordnung abgelöst werden, wenn ihre mangelnde Staatstreue oder persönliche Unzuverlässigkeit zu befürchten stünde. Nun, dies alles klingt nicht eben neue; wir wissen, dass der Apfel nicht weit vom Stamme fällt, und wir kennen die Zeit der Saat solcher Notverordnungen.

Man kann auch nicht völlig an der jüngsten Geschichte der Bundesrepublik vorübergehen. Der Schrecken darüber, dass ein Mitglied der Bundesregierung schnöde mit der Wahrheit umging und Volk und Bundestag irreführte, und dass auch sonst einige geschah, was mit Recht und Rechtsstaat nur eine lockere Berührung hatte, sitzt noch in den Gliedern. Dergleichen Spuren schrecken, und niemand darf sich wundern, dass Demokraten wachsam werden.

Man sollte, glaube ich, die Grundgesetzänderung vertagen; sie sollte nicht in einer Atmosphäre vorgenommen werden, in der die Regierung weiten Teilen des Volkes, und weite Teile des Volkes der Regierung misstrauen. Die Grundgesetzänderung drängt keineswegs. Gewiss, Entwürfe liegen vor, aber das ist kein hinreichender Grund, sie zu forcieren. Bismarck behauptete, eine große Zahl überflüssiger Gesetze sei die Folge juristischer Jugendsünden. Die wissenschaftlichen Arbeiten der Juristen, so meinte er, gelangten üblicherweise zu dem Schluss, dass irgendwo eine Lücke im Recht bestünde. Der Schrecken vor der Lücke verfolge und begleite die Autoren. Wolle es nun das Glück oder das Unglück, dass sie in ein Ministerium berufen würden, so ruhten und rasteten sie nicht, bis sie die Gunst des Schicksals, an der Quelle der Gesetzgebung zu sitzen, für die Verwirklichung ihrer Idee ausgenützt hätten.

Schon unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes haben einige Stimmen den wohlüberlegten Verzicht des parlamentarischen Rates auf ein Notverordnungsrecht und den Verzicht auf die Möglichkeit, unsere Grundrechte aufzuheben, tiefst bedauert. „In diesen mühsamen Verklausulierungen ist von der ganzen Kraft die Ausnahmebefugnisse der Weimarer Verfassung nur noch eine Attrappe übrig geblieben, eine blecherne Rüstung in den dunklen Fährnissen, mit denen Deutschland auf seinem Wege rechnen muss“, so Professor Dr. Werner Weber in „Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem“. In der Zwischenzeit sind vierzehn Jahre vorübergegangen; dem Kassandraruf zum Trotz hat das „Blech“ gehalten.

Die Verhältnisse haben sich auch gründlich geändert; man gewinnt bisweilen den Eindruck, im Bundesinnenministerium seien die Uhr stehen geblieben.

Beginn wir mit dem „Zustand der inneren Gefahr“. Niemand wird behaupten, dass uns heute ein neonazistischer oder kommunistischer Putsch drohte. Verfassungsfeindliche Parteien sind von der Bildfläche verschwunden, und es gibt keinerlei ernstzunehmende Ansätze zu ihrer Neubildung. Nichts spricht dafür, dass sie in der Bevölkerung ein Echo fänden. Die Zeiten der Weimarer Republik mit ihrem wachsenden Links- und Rechtsradikalismus sind vorüber. Befürchtungen, dergleichen könnte sich wiederholen, mögen noch anfangs der 50er Jahre eine gewisse Berechtigung gehabt haben; sie wären heute angesichts der psychologischen und soziologischen Wandlungen in unserer Gesellschaft völlig unrealistisch. Sicherlich, wir wissen nicht, was eine ferne Zukunft in ihrem Schoße birgt. Aber politische Revolutionen kommen nicht wie der Dieb in der Nacht. Wir haben einen Verfassungsschutz des Bundes und der Länder; wir haben ein Strafgesetz, das den Gegner der Demokratie bereits weit im Vorfeld erfasst; wir haben Gerichte, die verfassungsfeindliche Parteien und Organisationen zu verbieten befugt sind. An Machtmitteln fehlt es auch unserer Exekutive nicht. Sollten wirtschaftliche Schwierigkeiten auftauchen, so verfügen wir über ausreichendes konjunkturpolitisches Instrumentarium, um einer Depression Herr zu werden. Wir haben seit den Tagen der Weltwirtschaftskrise vieles dazugelernt. Letztlich entbehrt ein Misstrauen gegenüber den deutschen Gewerkschaften jeder historischen Grundlage; bei der Verbraucherhaltung der allerbreitesten Bevölkerungsschichten in Gegenwart und Zukunft ist die Vorstellung, dass eines Tages leichtfertig alle Räder stillgelegt würden, weltfremd, zumal die Richtlinien des DGB für Arbeitskämpfe ausdrücklich „Notstands“-Arbeiten in allen lebenswichtigen Betrieben, z.B. in Lebensmittelerzeugungsbetrieben, Betrieben der Kraft-, Gas- oder Wasserversorgung, der Kanalisation, des öffentlichen Gesundheitswesens, der Verkehrsbetriebe usw., vorsehen, und die Verweigerung von „Notstands“-Arbeiten auch vom DGB als grobe Schädigung gewerkschaftlicher Interessen gebrandmarkt wird.

Mit dem so genannten Katastrophenzustand denkt der Entwurf angeblich „insbesondere“ an eine Naturkatastrophe, wahrscheinlich aber an ein atomares Unglück ganz unabhängig von krieg und Kriegsgefahr. Der Bundesinnenminister soll einmal gesagt haben, er wolle mit der Grundgesetzänderung erreichen, dass bei der nächsten Überschwemmung Hamburgs der zuständige Senator neugierige Gaffer vom Fleck weg zu Notstandsarbeiten verpflichten könne. Wirksamer dürften freilich hier die sonst so viel berufenen marktkonformen Mittel sein, etwa die Bezahlung attraktiver Löhne .Es wird auch viel von der Gefahr von Fluchtbewegungen gesprochen, etwa bei atomarer Gefährdung der Städte. Die Freizügigkeit kann aber schon nach dem Grundgesetz eingeschränkt werden; die zulässigen Ausnahmen werden, wie seit langem ausgesprochen ist, „formal dem Rechtsstaatprinzip noch gerecht wird, sind aber sachlich bedenklich dehnbar“. Eine weitere Grundgesetzänderung erscheint daher ziemlich überflüssig.

Bleibt der „Zustand der äußeren Gefahr“, der Krieg und die Kriegsdrohung. Sicher haben wir keine Gewähr für den ewigen Frieden, aber der kalte Krieg, der unsere jüngste Zeit einschneidend geprägt hat, ist, wenn nicht alle täuscht, zumal nach den kubanischen Ereignisse im Abklingen begriffen. Damit entfällt das Bedürfnis, auf Biegen und Brechen das Grundgesetz heute zu ändern. Selbst Enthusiasten einer Notstandsregelung wie Michael Freund meinen, der Fall der äußeren Staatsbedrohung sei durch die Bestimmungen unseres Grundgesetzes über den Verteidigungszustand seit 1956 hinreichend geregelt.

Manche sind der Auffassung, eine schlechte Grundgesetzänderung sei immer noch besser als gar keine, weil sonst die Gefahr bestünde, dass Not kein Gebot kenne. Das Argument überzeugt nicht. Auch der jüngste Entwurf der Bundesregierung gestattet an allen Ecken und Enden eine extensive, mitunter eine nahezu schrankenlose Interpretation, sodass der Unterschied zu einem grundgesetzlichen Vakuum nicht allzu groß ist. Gelänge es aber, die Giftzähne des Entwurfs zu ziehen, so muss bei der Grundhaltung deutsche Staatsrechtslehre und deutscher Staatspraxis mit einer baldigen Renaissance der Vorstellung von einem außerverfassungsmäßigen Notstandsrecht gerechnet werden. Karl Schmitt, der Steigbügelhalter des nazistischen Unrechtsstaates, hatte seiner Zeit erklärt, die berüchtigte Bestimmung des Artikels 48 der Weimarer Verfassung enthalte schon deshalb kein Staatsnotrecht, weil es verfassungsmäßig verankert sei. „Das Staatsnotrecht beruht darauf, dass außerhalb oder entgegen Verfassungsbestimmungen im extremen, unvorhergesehenen Fall irgendein staatliches Organ, welches die Kraft zum Handeln hat, vorgeht, um die Existenz des Staates zu retten und das nach Lage der Sache Erforderliche zu tun. Es wäre denkbar, dass in einem extremen Fall selbständig neben der Befugnis aus Artikel 48 ein Staatsnotrecht geltend gemacht würde.“ Stimmen dieser Art gibt es auch heute übergenug.

Durch den alliierten Vorbehalt von Staatsnotrechten, die bei einer deutschen Gesetzgebung erlöschen soll4en, fällt in einer Zeit internationaler Verflechtungen und übernationaler Organisationen kaum eine Perle aus unserer Souveränität. Der alliierte Vorbehalt bringt uns auch Vorteile; er unterstreicht die Gemeinschaft des Westens und gewährleistet ein alliiertes Engagement.

Der Entwurf für eine Notstandsverfassung sieht praktisch unlimitierte Einschränkungen einer Reihe von Menschenrechten vor, die, nachdem, was auch im Grundgesetz steht, „unverletzlich und Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt“ sind. Nach der üblichen Auffassung sind die Menschenrechte weder durch das Grundgesetz geschaffen, noch können sie selbst durch ein Grundgesetz aufgehoben werden. Kann die von der Bundesregierung vorgesehene Notstandsverfassung hiernach überhaupt Rechtsgültigkeit erlangen?

Die Menschenrechte werden hierzulande nicht wie ein Heiligtum gehütet und gehegt, sie sind vielen nicht die Substanz der Verfassung, das A und O, ohne die unser Staat zu existieren aufhört. Die Ausnahmen, Einschränkungen und Vorbehalte pflegen hier gerne zur Regel zu werden, da obrigkeitsstaatliches Denken nicht tot ist und durch das für die Gegenwart und Zukunft kennzeichnende Wachstum der Bürokratie immer neue Nahrung erhält. Die – wenn auch zunächst nur theoretischen – Möglichkeiten einer Suspendierung der Grundrechte können das Denken und Handeln bestimmen; sie bestätigen die vielen, allzu vielen, die an der Unverletzlichkeit der Grundrechte deuteln, auf ihren Realismus stolz sind und an das Ethos einer Staatsräson glauben. In Notwehr gegen eine – wirkliche oder vermeintliche – Arglist und Gefahr bleibt – frei nach Schiller – auch das redliche Gemüt nicht wahr. Die Bundesrepublik sollte, sofern uns Recht und Freiheit mehr als bloßes Lippenbekenntnis sind, und so lange eine wirklich zwingende Not nicht besteht, darauf verzichten, nach Eichhörnchenart Grundgesetzartikel auf Vorrat zu sammeln, deren Gefährlichkeit kaum bestreitbar ist.