Der Teufel steckt im Detail

Dr. Clara Portela, internationale Sanktionsexpertin, im Gespräch mit Susanne Berger

Die Europäische Union (EU) trifft die letzten Vorbereitungen für die Einführung eines EU-weiten globalen Sanktionsregimes für Menschenrechtsverletztungen. Die internationale Sanktionsexpertin Professor Clara Portela wünscht sich dabei einen breiteren Kontext für die Debatte.

Dr. Clara Portela

Dr. Clara Portela promovierte am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz und erhielt ihren Master von der Freien Universität Berlin. Derzeit ist sie Professorin für Politikwissenschaft an der Universität von Valencia (Spanien), nachdem sie zuvor in einer ähnlichen Position an der Singapore Management University (Singapur) tätig war. Als Expertin für internationale Sanktionen berät sie häufig offizielle Gremien und internationale Organisationen, darunter die Vereinten Nationen, der Europäische Auswärtige Dienst, das Europäische Parlament, die Europäische Kommission, das britische Oberhaus, das niederländischen Außenministerium, das britische Außenministerium und das Commonwealth Office, die Asia-Europe Foundation und verschiedene Einrichtungen des Privatsektors. 

Hintergrund

Im Zentrum der aktuellen internationalen Sanktionsdebatte steht die Frage, wie Regierungen Menschenrechtsverletzungen und andere Verstöße gegen internationale Normen und Regeln am effektivsten ahnden. Menschenrechtsverletzungen zu stoppen oder sie sogar zu verhindern, bleibt eine der größten Herausforderungen. Relativ neue Sanktionsregelungen wie sogenannte „gezielte Maßnahmen“ (smart sanctions) gelten als wirksamer, da sie schnell und direkt auf bestimmte Menschenrechtsverletzer_innen abzielen. Damit sollen sie eine wichtige abschreckende Wirkung haben, das heißt sie sollen neue oder wiederholte Menschenrechtsverletzungen verhindern.

Am 10. Dezember 2018, dem 70. Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, genehmigten die europäischen Außenminister einstimmig einen Vorschlag der niederländischen Regierung für ein EU-weites sogenanntes Magnitsky-Gesetz (EU Global Human Rights Sanctions Regime). Der ursprüngliche Global Magnitsky Act wurde 2016 in den USA eingeführt. Er ist nach dem russischen Buchhalter Sergei Magnitsky benannt, der 2009 in Russland inhaftiert und brutal ermordet wurde. Magnitsky hatte einen massiven Steuerbetrug aufgedeckt, den die russische Regierung mit Hilfe der russischen Mafia gegen seinen Arbeitgeber, die britische Investmentgesellschaft Hermitage Capital, verübt hatte. Ende 2019 beschloss der Europäische Auswärtige Dienst (das diplomatische Gremium der EU), die Vorbereitungsarbeiten für das neue Sanktionsregime einzuleiten. Das Gesetz steht momentan kurz vor der Verabschiedung.

“Die Einführung eines Sanktionsregimes für Menschenrechtsverletztungen oder einer sogenannten Magnitksy-Liste erfordert zusätzliche Klarheit darüber, was genau das Ziel dieses neuen Sanktionsregimes ist. Was wollen die einzelnen Länder mit dem Erstellen dieser multinationalen Listen erreichen, in denen spezielle Menschenrechtsverletzungen genannt werden? Wollen sie, dass die Täter_innen  ihr Verhalten ändern und aufhören, Menschenrechtsverletzungen zu begehen? Wollen sie die Verantwortlichen vor Gericht stellen? Oder wollen sie lediglich, dass die Täter_innen keinen Zugang mehr haben zu bestimmten Geldern oder nicht mehr reisen können? Das ist die Frage – es ist nicht ganz klar, was man mit dieser Liste machen will.”

Interview

S.B. Dr. Portela, die erste grundlegende Frage ist wohl diese:  Braucht die EU tatsächlich ein zusätzliches weltweites Sanktionsregime und wie unterscheidet es sich von dem amerikanischen Vorbild, dem sogenannten Global Magnitsky Act, der 2016 in den USA eingeführt wurde? Denn die EU verhängt ja bereits regelmäßig gezielte Sanktionen, um Menschenrechtsverletzungen zu ahnden.

C.P. Das Instrument, um das es geht – der Einsatz von gezielten Maßnahmen – ist in der Tat dasselbe. Also, das Verhängen eines Visumverbots, die Anordnug für das Einfrieren von Vermögenswerten, und das Blockieren des Eigentums einer Reihe von Personen (manchmal auch von Unternehmen) und Transaktionen mit diesen Parteien. Der einzige Unterschied besteht darin, dass die EU bis vor kurzem solche Maβnahmen immer nur einer gewissen Gruppe von Personen auferlegt hat, die ganz speziell mit einer bestimmten politischen Situation in einem Land verbunden sind – beispielsweise die politische Führung von Belarus oder Nicaragua. Der Gedanke ist dabei, dass man die Politik dieser Gruppe von Personen, die an der Macht steht, verurteilt und dass man eine Veränderung in dem jeweiligen Land herbeiführen möchte. In dem Moment, in dem diese Personen ihr Verhalten ändern oder eine neue Regierung die Macht übernimmt, werden diese Personen nicht mehr auf die schwarze Liste gesetzt, da es keinen Grund mehr dafür gibt. Das Hauptziel ist also nicht, sie als schwere Menschenrechtsverletzer_innen zu identifizieren. Die Absicht ist vielmehr, einen politischen Wandel, eine Bewegung in der politischen Landschaft von Minsk oder Managua, herbeizuführen.

Bei dem geplanten globalen Sanktionsregime ist die Situation momentan etwas anders, da es sich ganz speziell um eine Liste für Menschenrechtsverletzungen handeln soll. Die Verbrechen erscheinen dabei getrennt und unabhängig von einem bestimmten Land. Dies bedeutet, dass die Absicht dieser Liste nicht so klar ist wie früher, bei ganz speziellen Länderkrisen.

Mit anderen Worten: Die Einführung eines Sanktionsregimes für Menschenrechtsverletztungen erfordert zusätzliche Klarheit darüber, was genau das Ziel dieses neuen Sanktionsregimes ist. Was wollen die einzelnen Länder mit dem Erstellen dieser multinationalen Listen erreichen, in denen spezielle Menschenrechtsverletzungen genannt werden? Wollen sie die Verletzungen stoppen? Wollen sie die Verantwortlichen vor Gericht stellen? Oder wollen sie, dass die Täter ihr Verhalten ändern und aufhören, Menschenrechtsverletzungen zu begehen? Das ist die Frage – es ist nicht ganz klar, was man mit dieser Liste machen will. Vielleicht möchte man nur eine weltweite Liste der ungeheuerlichsten Menschenrechtsverletzungen erstellen, um zu verdeutlichen, wie stark man diese Personen verurteilt, und dass man sie zu personae non gratae erklärt, ohne jedoch wirklich zu erwarten, dass sich etwas ändert, außer der Offenlegung dieser Gräueltaten.

S.B. Aber stellt nicht alleine die Aufnahme bestimmter Personen in eine schwarze Liste eine relativ ernste Bestrafung dar, indem die Täter öffentlich genannt werden, sie eventuell nicht mehr reisen können, der Zugang zu ihren ausländischen Geldern erschwert oder sogar ganz verwehrt wird, usw.?

C.P. Nun ja, das könnte der Fall sein. Man könnte die Listen als eine Bestrafung an sich sehen und dies könnte durchaus eine abschreckende Wirkung haben, da die Vebrechen nun von einer breiten Öffentlichkeit wahrgenommen werden. Aber es kommt wirklich auf die Situation an. Im Fall von Belarus oder Venezuela zum Beispiel ist es so, dass sobald man bestimmte Personen auf die schwarze Liste setzt, man diesen Personen damit klar signalisiert, dass sie etwas ändern sollen. Entweder sollen sie die Macht abgeben, um Neuwahlen zu organisieren oder um die Unterdrückung zu stoppen oder um eine gesellschaftliche Liberalisierung zu erreichen, um die Wirtschaft zu öffnen. Der Grundgedanke ist dabei allerdings auch, dass die besagten Personen im Laufe der Zeit von der Liste gestrichen werden können, wenn sie bestimmte Kriterien nicht mehr erfüllen. Aber man fragt sich bei einer Liste vom Typ Magnitsky, ob es überhaupt eine Möglichkeit gibt, Personen von der Liste zu streichen? Oder haben diese Personen solch schwere Verbrechen begangen, dass sie, egal was sie tun – auch wenn sie die Verstöße stoppen – weiterhin auf der Liste stehen?

S.B. Eine wichtige offene Frage ist also, wie man wieder von der Liste herunterkommt, wenn man einmal darauf steht.

C.P. Wenn man überhaupt von der Liste gestrichen werden kann! Wenn bestimmte Personen Völkermord begangen haben, wie es (offensichtlich) im Fall des myanmarischen Militärs bei den Aktionen gegen die Rohingya der Fall war: Reicht es aus, diese Unterdrückung zu stoppen? Wenn die besagten Personen diese Verbrechen einstellen und nie wieder begehen, werden sie dann von der Liste gestrichen? Vielleicht besteht diese Möglichkeit gar nicht. Ich sage nicht, dass dieser Ansatz richtig oder falsch ist. Ich möchte lediglich betonen, dass ein globales Sanktionsregime für Menschrechtsverletzungen wichtige Fragen aufwirft, allein schon, weil mit einer solchen Liste das Instrument (gezielte Sanktionen) seine ursprüngliche Eigenschaft und Intention ändert.

S.B. Es gibt aber durchaus einen wichtigen psychologischen Aspekt im Sanktionsprozess.

C.P. Sicher. Natürlich möchte man die Zielpersonen oder gewisse Einrichtungen stigmatisieren, aber ich denke, dass das Verhängen von Sanktionen auch ein Weg ist, die Identität des Senderstaates oder der Senderorganisation dieser Sanktionen zu definieren. In dem Sinne, dass man sich dadurch klar gegen bestimmte Menschenrechtsverletzungen und Verbrechen positioniert. Dazu kommt, dass viele der Zielländer Spendenempfänger sind. Man selbst möchte ganz sicher nicht als Finanzierer_in eines mörderischen Regimes angesehen werden. Es soll nicht so aussehen, als ob man mit solchen Regimen auf gutem Fuß stünde.

S.B. Wenn ich Sie recht verstehe, kann allein schon eine öffentliche Beschämung der Täter oder eine Stigmatisierung eine sehr starke Wirkung haben kann, selbst wenn der Sanktionsprozess an sich nicht die gewünschte Änderung bewirkt.

C.P.  Ganz bestimmt. Tatsächlich sind viele Länder zutiefst getroffen oder gar beleidigt, wenn sie zum Ziel von Sanktionen werden. Besonders die Länder, die auf ihr internationales Prestige bedacht sind und die Ambitionen auf eine regionale Führungsrolle haben, fühlen sich dadurch angegriffen oder sogar blamiert.

Aber wie ich eben schon sagte, dieser psychologische Effekt gilt auch für die Partei, die die Sanktionen verhängt. Man kann bei den Senderstaaten nicht immer strikt davon ausgehen, dass der Hauptgrund für das Verhängen von Sanktionen darin besteht, ein bestimmtes Verhalten der Zielpersonen oder eines Ziellandes zu ändern. Es gibt Situationen, da weiß man genau, dass die Zielpersonen ihr Verhalten nicht ändern werden, egal was man tut. Gleichzeitig möchte man aber als Organisation oder Regierungsvertreter_in derartige Verbrechen nicht tolerieren, sondern möchte Sie scharf verurteilen. Man weiβ genau, dass die eigene Gesellschaft nicht bereit ist, sich in dieser Sache zum Komplizen zu machen. Ich betone dies nur, um zu sagen, dass man als ein Senderstaat oder eine Senderorganisation von Sanktionen möglicherweise nicht einmal die Erwartung hat, dass ein bestimmter Verstoß beendet wird. Aber man verhängt die Sanktionen trotzdem.

S.B. Es bestehen weiterhin groβe Probleme, was die öffentliche Wahrnehmung von Sanktionen angeht, genauer gesagt, wie Sanktionen tatsächlich funktionieren und wie sie eingesetzt werden. Dies betrifft die gesamte Bandbreite ihrer Auswirkungen, einschließlich ihrer unbeabsichtigten Folgen.

C.P. Die öffentliche Wahrnehmung von beziehungsweise die Einstellung zu Sanktionen ist in der Tat mit vielen Miβverständnissen behaftet. Eins davon betrifft die Auswirkungen von Sanktionen. Menschen verbinden Sanktionen mit apokalyptischen Bildern und extremen Folgen für die Zivilbevölkerung. Stattdessen sind die Auswirkungen von EU-Sanktionen auf die Zivilbevölkerung häufig minimal. Paradoxerweise bleibt die damit verbundene negative Wahrnehmung bestehen, obwohl gezielte Sanktionen weitgehend entwickelt wurden, um die Akzeptanz der Maßnahmen in der Öffentlichkeit zu erhöhen. Die Verantwortung liegt bei den zuständigen Behörden, die nicht ausreichend darauf bedacht sind, der Öffentlichkeit ihre genauen Schritte und Richtlinien zu erklären; und auch bei Parlamentariern_innen, die die Sanktionsvorschriften nicht genau unter die Lupe nehmen oder die die Auswahlkriterien sowohl für das Auflisten, als auch für das Streichen von bestimmten Personen nicht kritisch genug beleuchten. Eine öffentliche Informationskampagne könnte viel dazu beitragen, diese Lücken zu schlieβen.

S.B. Um auf den Global Magnitsky Act zurückzukommen: William Browder argumentiert, dass sich Magnitsky Act-Sanktionen – ähnlich wie hochentwickelte Medikamente – ganz gezielt gegen bestimmte Gegner, in diesem Fall Personen, richten und damit eine Mitbestrafung der allgemeinen Bevölkerung vermieden würde. Teilen Sie diese Einschätzung?

C.P. Das tue ich, denn im Bereich gezielter Sanktionen haben wir immer noch eine Reihe von sehr unterschiedlichen Maßnahmen. Einige von ihnen sind äuβerst zielgerichtet – es handelt sich dabei haupsächlich um eine schwarze Liste von Einzelpersonen, mit Vor- und Nachnamen, usw. Dann gibt es Sanktionen, die ebenfalls als gezielt betrachtet werden, aber viel weniger präzise sind, also beispielsweise die schwarze Liste einer Zentralbank oder von Häfen oder das Verbot von Investitionen oder das Verbot von Handelswaren. Das sind Sanktionen, die wesentlich mehr Menschen betreffen, nicht nur bestimmte Eliten. Der Vorteil der Magnitsky-Liste besteht darin, dass sie keine Waren oder Güter betrifft, sondern ausschließlich Einzelpersonen und in gewissem Umfang auch Unternehmen, die direkt an einem bestimmten Verstoß beteiligt sind. Ich würde ein globales Sanktionsregime für Menschenrechtsverletzungen als den Gipfel, die Krönung gezielter Sanktionen beschreiben, denn hier ist die Verbindung zu einzelnen Ländern vollständig unterbrochen. Jetzt kommt es nur noch auf den Verstoβ als solchen an und die Person, die diesen Verstoβ begangen hat. Die Liste ist damit abgekoppelt von jeglichen politischen Krisen.

Das Einzige, was mich besorgt, ist, wenn man den offiziellen Ansatz so grundlegend ändert, also wenn man einzelne Personen nicht mehr wegen Menschenrechtsverletzungen im Kontext einer bestimmten politischen Krise zur Rechenschaft zieht, wie zum Beispiel in Belaraus, Nicaragua oder Venezuela, dann muss man ganz besonders darauf bedacht sein, deutlich zu machen, was man eigentlich genau erreichen möchte. Um es nochmal zu betonen, will man, dass die genannten Personen ihr Verhalten ändern? Erwartet man, dass sie ihr kriminelles Verhalten einstellen, oder bleiben sie wegen der schwerwiegenden Verbrechen, die sie begangen haben, für immer auf der Liste stehen, egal was sie in Zukunft tun? Möchte man, dass diese Täter vor Gericht gestellt werden? Zielt man darauf ab, dass der Internationale Strafgerichtshof sie anklagt? Will man, dass die jeweiligen nationalen Justizsysteme sie zur Rechenschaft ziehen? Welche Erwartung hat man genau? Und ich behaupte nicht, dass der eine Ansatz richtig und ein anderer falsch ist. Ich sage lediglich, dass es in diesem Zusammenhang sehr wichtig ist zu klären, worum es bei diesem neuen globalen Sanktionsregime für Menschenrechtverletzungen letztlich geht.

S.B. Bleibt das also die größte Hürde, die das geplante neue Sanktionsregime innerhalb der EU überwinden muss, einschließlich der Notwendigkeit, die Aufwahlkriterien für die schwarze Liste genauer zu benennen?

C.P. Eine zentrale Herausforderung liegt ganz sicher in der Formulierung der Auswahlkriterien für die geplante Sanktionsliste: Diese müssen den Anforderungen eines ordnungsgemäßen Verfahrens entsprechen, um einer juristischen Kontrolle standzuhalten und gleichzeitig den Zweck des angestrebten Sanktionsregimes zu erfüllen. Die Auswahlkriterien sind also sehr wichtig. Die Bandbreite der Kriterien, aus denen die verschiedenen Auflistungen und Streichungen resultieren, kann enger oder weiter gesetzt werden, und im Fall der Gesetzgebung vom Typ Magnitsky müssen sie natürlich sehr genau formuliert sein. Aber der Punkt, auf den ich hinaus will, ist eigentlich ein anderer. Es geht nicht darum, wer aus welchem ​​Grund auf die Liste gesetzt wird. Die grundlegende Frage ist, was wir mit dieser Auflistung erreichen wollen. Von wem erwarten wir, dass er oder sie bestimmte Maßnahmen ergreifen?

S.B. Hat aus Ihrer Sicht das jüngste Attentat auf den russischen Dissidenten Alexej Nawalny die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass die EU ein globales Menschenrechtssanktionsregime einführen wird? Welche weiteren Fragen gibt es noch zu klären?

C.P.  Diese neue Gesetzgebung ist insgesamt viel langsamer voran geschritten, als andere Sanktionsregime, auf die sich die EU in letzter Zeit geeinigt hat. Eins davon befasst sich mit dem Einsatz chemischer Waffen, ein anderes mit cyber security. Diese beiden Sanktionsregime kamen viel schneller zustande. Das langsamere Tempo zeigt, dass es Probleme mit dieser neuen Gesetzgebung gibt. Der Teufel steckt tatsächlich im Detail. Mit einer aussagekräftigen Beschreibung der Ziele der angestrebten Gesetzgebung und einer klaren Liste von Kriterien könnte das neue Sanktionsregime für Menschenrechtsverletzungen durchaus zu einem sehr nützlichen Instrument werden. Die Verantwortlichen für die Nawalny-Vergiftung können unter dem bereits bestehenden EU-Sanktionsregime gegen chemische Waffenangriffe benannt werden. Dies vermeidet die Notwendigkeit, sie in das künftige EU-Menschenrechtssanktionsregime aufzunehmen.

Die Frage ist dabei natürlich, ob das angestrebte Sanktionsregime letztlich intelligent genug gestaltet wird, und ob es möglich sein wird, den Missbrauch dieses neuen Regimes zu verhindern. Es besteht zum Beispiel ganz klar das Risiko, dass einige wirklich ungeheuerliche Menschenrechtsverletzer neben Tätern mit viel geringeren Verstößen aufgeführt werden. Zwischen diesen beiden Gruppen wird es eine Grauzone geben, in der kaum jemand erscheinen wird. So können später grobe Missverhältnisse und Widersprüchlichkeiten entstehen. Dies kann leicht zu Vorwürfen von einer „Doppelmoral“ führen, die im Bereich der Sanktionsdebatte bereits häufiger zu hören sind. Es kann also dazu kommen, dass man eine endlose Liste ungeheuerlicher und eventuell nicht ganz so schrecklicher Menschenrechtsverletzungen erstellt, die eigentlich keinen anderen Zweck erfüllt, als die Schrecklichkeit dieser Verbrechen zu betonen. Letztlich führt das dann zu einem Sanktionsregime, das die Glaubwürdigkeit der EU als Verteidigerin der Menschenrechte beeinträchtigen könnte. Die Frage ist, ob die EU einen Weg finden wird, dieses neue Sanktionsregime zu nutzen, um die Menschenrechtssituationen irgendwo wirklich zu verbessern oder nicht. Und das ist offensichtlich eine sehr große offene Frage.

S.B. Wie können diese potenziellen Missverhältnisse und Widersprüchlichkeiten, die Sie nennen, effektiver angegangen werden?

C.P. Durch Einschränkung des Anwendungsbereichs des Regimes und duch die Auflistung von solchen Fällen, die gut dokumentiert sind und auf soliden Beweisen beruhen. Um den Anwendungsbereich des Regimes einzugrenzen, besteht eine mögliche Lösung darin, das Sanktionsregime in zwei Teile zu unterteilen: einen, der sich mit Verstößen gegen das humanitäre Völkerrecht befasst, und einen zweiten, der sich mit Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit groß angelegter, grenzüberschreitender Korruption befasst. Dies würde die Anzahl der in Frage kommenden Einträge (Listungen) begrenzen. Insbesondere die Formulierung von Auswahlkriterien für Korruption wird es der EU ermöglichen, eine Form der Menschenrechtsverletzung zu bekämpfen, die normalerweise nicht Teil ihrer routinemäßigen Sanktionspraxis ist: nämlich solche, die mit grenzüberschreitenden illegalen Aktivitäten im Zusammenhang mit schwerer Korruption verbunden sind, zum Beispiel solche, die schwerwiegende Umweltschäden zur Folge haben, zusätzlich zu systematischen Menschenrechtsverletzungen. Ich denke zum Beispiel an die Praktiken des Landraubes und der großflächigen Entwaldung in afrikanischen Ländern südlich der Sahara oder in Südostasien. Diese Verstöße richten große Schäden an, aber sie geschehen nicht als Teil einer demokratischen Rückentwicklung, auf die die EU normalerweise mit Sanktionen reagiert.

Zum einen erreicht man damit eine Anerkennung des Zusammenhangs zwischen schwerer Korruption und Menschenrechtsverletzungen. Zum anderen ermöglicht die Einbeziehung der schweren Korruption in die Auswahlkriterien der EU, solche Einträge in die Liste zu machen, die auch für die USA und Kanada von großem Interesse sind. Beide Länder haben bereits ein geltendes Anti-Korruptions-Sanktionsregime, was es für die EU einfacher macht, ihre Regeln mit den Vorschriften ihrer Verbündeten in Einklang zu bringen.